Preparativos para Desastres
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1.   PLANIFICACIÓN PARA PREPARATIVOS PARA CASOS DE DESASTRE


En esta parte del módulo usted aprenderá:

  • los tres objetivos de la evaluación de vulnerabilidad
  • la estructura común de un plan para casos de desastre
  • identificar:
    - cuatro puntos obvios de planificación.
    - cuatro puntos menos obvios de planificación
    - ocho categorías de planificación de la preparación: el plan, el marco institucional, los sistemas de información, la base de recursos, los sistemas de alerta, los mecanismos de respuesta, la educación y el entrenamiento, y los simulacros.

La primera parte debe darle un entendimiento de los componentes principales que intervienen en los preparativos para casos de desastre y brindarle una base con la cual pueda desarrollar una estrategia nacional de preparación para casos de desastre. El rnarco de preparación para casos de desastre que se describirá en las siguientes páginas resume actividades que son indispensables para el desarrollo de una estrategia de preparación. Aunque se sugiere una serie de pasos para la puesta en práctica de estas actividades, algunas de estas actividades pueden ser llevadas a cabo simultáneamente, o incluso en orden inverso al aquí propuesto.

P. ¿Qué actividades se han adoptado hasta la fecha en su país para promover los preparativos para casos de desastre?
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Respuesta
Las respuestas pueden incluir medidas adoptadas que están relacionadas con cualquiera de las nueve categorías expuestas en el marco de preparativos para casos de desastre.

Evaluación de la vulnerabilidad


Marco de preparativos para casos de desastre


Evaluación de
vulnerabilidad


Planificación


Estructura institucional


Sistemas de información


Base de
recursos


Sistemas de
alerta


Mecanismos de respuesta


Educación y
entrenamiento
del público


Simulacros

En la mayoría de los casos, usted puede identificar áreas geográficas especificas o comunidades que están bajo el peligro de una amenaza. Estas pueden incluir áreas susceptibles a sequías, comunidades cercanas a volcanes o situadas en zonas susceptibles a inundaciones. Puede tratarse de asentamientos espontáneos que se establecen en terrenos no ocupados que se sabe son vulnerables a huracanes, o comunidades desprotegidas afectadas por desechos industriales. Sin embargo, la vulnerabilidad no tiene porqué estar relacionada con áreas geográficas o con comunidades establecidas. Las personas que han sido desplazadas, obligadas a huir de conflictos o de una economia frágil representan una especie de comunidad que también debe ser considerada en la evaluación de vulnerabilidad. El desarrollo y la recopilación de evaluaciones de vulnerabilidad constituyen un modo de acercarse sisternáticamente al establecimiento de una de las herramientas esenciales de la administración para casos de desastre.

El análisis de vulnerabilidad es un proceso continuo y dinámico en el cual las personas y las organizaciones que evalúan los riesgos y peligros que enfrentan deciden que hacer con respecto a ellos. La evaluación de vulnerabilidad también proporciona un modo de recolectar información de manera estructurada, dirigida hacia el entendimiento de las amenazas potenciales, las necesidades, y los recursos disponibles inmediatamente. La evaluación incluye dos categorías generales de información. Una de las categorías es una infraestructura relativamente estática que provee las bases para determinar el grado de desarrollo, las ventajas y desventajas físicas que las comunidades establecidas en un área dada tienen, y un "mapa" de las estructuras disponibles (tales como caminos y hospitales) que pueden ser útiles en caso de emergencia. La otra categoría incluye datos relativamente dinámicos sobre nivel socioeconómico, la cual indica las causas y grados de vulnerabilidad, los cambios demográficos y los tipos de actividad económica.

No hay nada misterioso en el concepto de las evaluaciones de vulnerabilidad(Vea también el Módulo Programa de Entrenamiento para el Manejo de Desastres PNUD/DHA Vulnerabilidad y Evaluación de Riesgo). Su objetivo inicial es establecer una base de datos que se concentre en los efectos posibles de riesgos potenciales, las necesidades de socorro, y los recursos disponibles, las evaluaciones de vulnerabilidad deben ir de la mano de las intervenciones de desarrollo. Cuando se concluye que algunas comunidades son vulnerables, la ayuda para el desarrollo puede obviar la necesidad de ayuda de emergencia.

Hay tres razones principales que hacen que la evaluación de vulnerabilidad sea crítica para los preparativos para casos de desastre. En primer lugar, las evaluaciones de vulnerabilidad confiables sirven como medio para informar a quienes se encargan de tomar las decisiones sobre la utilidad de enfoques a nivel nacional y local de preparativos para casos de desastre.

En segundo lugar, aquellos que toman las decisiones están generalmente conscientes de las propensiones a desastres de sus propios países. Sin embargo, hasta que las dimensiones de la amenaza de desastre y los niveles de preparación o no preparación sean reconocidas, no puede existir un punto  efectivo a partir del cual pueda construirse un plan global.

En tercer lugar, las evaluaciones de vulnerabilidad deben servir como base para una rutina de verificación de las condiciones fisicas, socioeconómicas, y de infraestructura en países susceptibles a sufrir desastres. En ese sentido, el esfuerzo inicial de la creación de la base de datos mediante evaluaciones de vulnerabilidad debe formar el fundamento para mantener y actualizar una herramienta de información esencial para la planificación del desarrollo.

A nivel tecnico, las evaluaciones de vulnerabilidad sirven como punto de partida para la determinación de distintos tipos de planes que deben ser desarrollados dentro de una estrategia nacional de preparativos para casos de desastre. Por ejemplo, es útil saber que los residentes en la Costa del Taica de Bangladesh son vulnerables a las tormentas tropicales. Sin embargo, tal información es de poco valor a menos que se conozcan los patrones de migración de estas personas, si las personas que cultivan la tierra traen o no a sus familias al delta, así como el número de edificios de dos plantas que hay en el área.

P. ¿Por qué deben servir las evaluaciones de vulnerabilidad como base para una rutina de las tendencias más continuas de las condiciones físicas, socioeconómícas, y de infraestructura en países susceptibles de sufrir desastres?

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Respuesta
Porque la recolección de información  para preparativos para casos de desastre es un proceso dinámico, continuo.


Planificación

 

Marco de preparativos para casos de desastre


Evaluación de
vulnerabilidad


Planificación


Estructura
institucional


Sistemas de
información


Base de
recursos


Sistemas de
alerta


Mecanismos de respuesta

Educación y
entrenamiento
del público


Simulacros

La planificación es el terna principal del ejercicio de los preparativos para casos de desastre. Uno de sus objetivos es haber preparado planes que se puedan ejecutar, aprobados por consenso, para los cuales el grado de compromiso y los recursos están relativamente garantizados. Cuando se planifica un estado de preparación, es necesario incluir convenios entre personas o agencias que indiquen quienes proveerán servicios en caso de emergencia,de manera que se garantice una respuesta efectiva y coordinada. Estos arreglos pueden tomar varias formas: memos de entendimiento, convenios de ayuda mutua, o planes maestros o de agencias individuales. El objetivo final no es escribir un plan, sino estimular una interacción continua entre las partes que pueda resultar en convenios escritos y utilizables. El plan escrito es el resultado y no el objetivo principal del proceso de planificación. Existen cuatro puntos obvios que deben considerarse en cualquier esfuerzo de planificación.
Un plan debe:
  • tener un objetivo o serie de objetivos claramente definidos;
  • reflejar lógica y claramente una sucesión sistemática de actividades;
  • asignar tareas y responsabilidades específicas;
  • integrar sus actividades, tareas y responsabilidades de manera que posibilite el logro del objetivo u objetivos a ser alcanzados.
Existen otros cuatro aspectos de la planificación que también deben ser considerados.

Claridad

¿Es ésta una "estrategia nacional de preparativos para casos de desastre", o un "plan de urgencia"? Las estrategias nacionales de preparativos para casos de desastre incluyen labores amplias que evaluan la estructura de todas las instituciones relevantes y sus capacidades. Esta evaluación incluye niveles locales y centrales de gobierno en un intento de estar preparado para casos de desastre en el contexto del "continuo de desastres". (Vea la Figura 1). Incorpora la preparación para casos de desastre dentro de todas las fases de! desastre así como dentro de los programas de desarrollo. Tales estrategias incluyen por lo común la mitigación, preparativos, recuperación y rehabilitación para casos de desastre.

Figura 1
Estructura típica de un plan para desastres

Estructura típica de un plan para desastres

Introducción Autoridad legislativa
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El país (región,estado)
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Clima
Demografía
Industria
Estructura del gobierno

La amenaza
Historia
Eventos naturales (por categoría)
Accidentes industriales (por categoría)

Dirección y coordinación
Autoridad y responsabilidades a cada nivel
Autoridades directivas y puestos
Definición y papel del servicio de emergencia

Grupos de planificación
Arreglos para planificación sectoral
(p.ej., médicos, transporte y comunicaciones)
Ayuda Externa Arreglos y autoridad para solicitar ayuda de fuera del área de planificación
Centros de operación de emergencia
Activación de las organizaciones
Sistema de alerta

Recibo y difusión de advertencias

Información operativa
Organizaciones de contraparte
para casos de desastres
Departamentos de Gobierno
Ministerio de Defensa
Gobierno Local
Organizaciones voluntarias
Convenios de coordinación
Administración,
Procedimientos financieros
Aprovisionamiento
Procedimientos para compras de emergencia
Autoridad para emitir requisiciones

Información pública
Anuncios (que requieren acción)
Comunicados de prensa
Emisiones en emergencias
Emisiones en varios idiomas

Planes secundarios
Comunicaciones, policía, servicios de bomberos, médicos, rescate, bienestar, vivienda, obras públicas, transporte, energía, servicio de registro y seguimiento.

Los planes de urgencia para desastres normalmente se concentran en la manera de enfrentar riesgos específicos. Esto no significa que un buen plan de urgencia ignora las necesidades de medidas de mitigación y de recuperación, pero por lo común no le concierne el continuo entero de los  desastres, tales como los nexos de rehabilitación y de desarrollo. El énfasis se centra en la manera de enfrentar riesgos particulares (como una inundación) en un período relativamente corto, como podría ser desde una alerta inicial hasta las fases inmediatas de recuperación. Una estrategia nacional efectiva por lo común generará varios planes de urgencia para enfrentar varios desastres específicos.

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Los desastres ocurren de maneras distintas y en tiempos distintos. Por ejemplo, algunos países deben enfrentar desastres persistentes de comienzo lento que ocurren casi cada año durante un período de entre tres y cinco años, los cuales afectan a una fracción importante de la población, tales como las hambrunas relacionadas con las sequías en el cuerno de Africa. Otros países enfrentan amenazas crónicas de inicio repentino. Por ejemplo, las inundaciones en Bangladesh pueden generalmente afectar una parte predecible de la población en un área geográficamente bien definida. Otras naciones, incluyendo a México, pueden sufrir graves consecuencias debidas a desastres naturales que ocurren esporádicamente, esparcidos a lo largo de períodos mucho más largos.

El tipo de planes o estrategias que se requieren depende obviamente de éstas y otras variables. ¿Hasta qué grado estará dispuesto el gobierno de un país susceptible de ser por desastres a entregar sus recursos nacionales o la ayuda externa que recibe a una empresa tan amplia? Desde un punto de vista estructural e institucional, ¿sería más adecuado introducir un plan de preparación para casos de desastre en una base incremental? Por ejemplo, el plan puede tratar un problema prevalente, como la sequía, o con todos los tipos de emergencia en una área vulnerable en particular.

P.    Explique las diferencias entre un plan de preparativos para casos de desastre y una estrategía.
R.  ___________________________
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Respuesta
Los planes están enfocados en los medios de enfrentar  amenazas específicas de desastre, mientras que las estrategias incluyen ejercicios más generales que revisan la estructura de las instituciones relevantes y sus capacidades de respuesta.

Participación en el proceso

Por supuesto, usted puede dar por sentado que el plan está para aquellos que estén más expuestos a amenazas. Determinar para quien es el plan revela dos dilemas comunes de la planificación. El primero involucra quien debe participar en el proceso de planificación. Los expertos insisten en que las personas afectadas así como organizaciones a nivel de base deben participar en el proceso de planificación. El valor de este consejo puede comprobarlo cualquiera que haya visto la efectividad de los mecanismos que las comunidades urbanas o rurales han desarrollado para enfrentar adversidades. Sin embargo, el como hacer esto de la mejor manera requiere una considerable habilidad institucional. La participación local no sólo representa un problema logístico considerable, sino que adernás los funcionarios gubernamentales pueden no estar dispuestos a incorporar dicha ayuda.

El segundo dilema es el del grado de centralización o descentralización, no solamente del proceso de planificación, sino también del plan mismo. Por ejemplo ¿hasta qué grado se les permitirá a instituciones locales o regionales declarar estado de emergencia o entregar insumos esenciales, comestibles o no, a almacenes previamente establecidos? ¿Cuál será la relación institucional existente entre las autoridades locales, regionales y centrales? ¿Quién se encargará de las evaluaciones, quién determinará las necesidades, y quién "poseerá" la información?

Los planificadores

Con el entusiasmo y compromiso de desarrollar un plan, es tentador para los expertos internacionales y las instituciones el querer asumir el liderazgo del proceso de planificación. Este es un error fundamental. Si esto ocurre, el resultado será una montaña de papel que a pocos beneficiará. Las complejidades que el gobierno enfrentará al introducir dicho plan pueden ser considerables; el progreso puede estancarse acordemente. La mejor manera en la cual los expertos internacionales pueden tomar el liderazgo es el de impulsar suavemente el proceso "desde atrás".

11.jpg (53793 bytes) La planificación puede verse como la coordinación entre las intenciones y los planes de cada parte colaboradora. La planificación no es solamente el trabajo de "expertos". Más bien, la planificación incluye aspectos tan difíciles como desafiar a un administrador de una fábrica de calzado a decidir cómo proteger a sus empleados e instalaciones ante una amenaza y cómo reaccionar ante ella, o preguntar a campesinos cómo piensan proteger a sus animales o cultivos.

Sin embargo, para identificar a los planificadores centrales es necesario definir los ministerios y agencias gubernamentales que puedan estar directa o indirectamente implicados en el plan propuesto. No de por hecho que si un organismo gubernamental posee un punto focal designado para casos de desastre, los aspectos prácticos quedarán cubiertos adecuadamente por un representante de ese único punto focal. En lugar de eso, haga un recuento de las instituciones gubernamentales que pudiesen sentirse ignoradas en caso de no estar representadas. Sugiera a la autoridad gubernamental responsable de desarrollar el plan que una representación global puede derivar eventualmente en un mayor grado de compromiso y en resultados más duraderos.

Coordinador focal
del desastre

Con este título se designa a un funcionario mayor en cada oficina a nivel práctico del DHA en países susceptibles a desastres para todos los asuntos relacionados con desastres, incluyendo mitigación, respuesta, y preparación por parte de la ONU/DHA.

Los organismos no gubernamentales (ONGs) nacionales e internacionales que tengan un compromiso a largo plazo en áreas vulnerables deben ser incluidas en el proceso. Los gobiernos pueden no querer que los ONGs intervengan directamente en el proceso de planificación, pero debe instárseles a que los incorporen a los objetivos globales del plan propuesto. De manera análoga, debe mantenerse informados a los donadores bilaterales sobre el proceso de planificación. Quizá los gobiernos no querrán que participen directamente en el proceso de planificación; quizá los donadores bilaterales tampoco querrán verse implicados directamente en el proceso. Sin embargo, para recibir la ayuda financiera que el plan pueda requerir para su ejecución, un grupo de donadores bilaterales bien informados puede representar una gran ventaja. El incluir personal de la ONU en el proceso de planificación también puede conducir a un uso exitoso de los recursos de sus agencias.

Dado el número de participantes potenciales que pueden verse involucrados en el proceso de planificación, es probable que usted se pregunte si el proceso de planificación puede ser un proceso continuo y bajo control. Si se puede, si usted considera la variedad de formas en las cuales puede manifestarse la participación. Por ejemplo, una conferencia nacional puede dar la pauta para una gran variedad de ministerios e instituciones pertinentes nacionales e internacionales. Una serie de grupos de trabajo a quienes se pide diseñar partes específicas del plan también ayuda a distribuir la carga y puede posibilitar una mayor participación. Los talleres pueden reunir a varios grupos complementarios que inevitablemente funcionarán bajo la tutela de un grupo de orientación central que facilite las actividades globales.

P.   ¿Qué entidades deberían participar en el proceso de planificación en su país?

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Respuesta
Las respuestas pueden incluir referencias específicas a las entidades gubernamentales nacionales, regionales, o locales, agencias de la ONU, organizaciones a nivel de base, ONGs, y donadores.

Estado del plan

Existe una variedad de indicadores que determinan si el plan está diseñado para ser tomado en serio. Un indicador obvio es el nivel de compromiso de los participantes con el proceso de planificación mismo. Otro indicador igualmente claro es si los fondos para poner en práctica el plan son adecuados. Una señal dara del grado de compromiso del gobierno con el plan será la legislación propiciatoria que el plan recibirá. Un plan de preparativos para casos de desastre tiene que estar garantizado por las leyes de la nación. A menos que los papeles y responsabilidades de los ministerios y los individuos estén respaldados por sanciones legales, la ejecución puede verse en peligro.

13(1).jpg (4562 bytes)El plan

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El plan con el financimiento y la legislación adecuadas

Trabaje dentro de las estructuras y sistemas existentes.

Teniendo presente estos puntos, usted debe enfocar su atención ahora sobre el contenido del plan para casos de desastre. Independientemente de que se trate de un plan de urgencia enfocado a tipos particulares de desastres o a áreas geográficas especificas, o una estrategia nacional de preparativos para casos de desastre, hay ciertos rasgos comunes a ellos. En general, todos los esfuerzos de planificación deben ocuparse de varios puntos que eventualmente se incorporarán al documento de planificación.

Estructura institucional


Marco de preparativos para casos de desastre


Evaluación de
vulnerabilidad


Planificación


Estructura institucional


Sistemas de información


Base de
recursos


Sistemas de
alerta


Mecanismos de respuesta

Educación y
entrenamiento
del público


Simulacros

 

Un ingrediente esencial en cualquier plan para casos de desastre es el contar con un sistema coordinado de preparación y respuesta ante desastres. No existe una manera estándar de garantizar que la coordinación sea efectiva. Cada diseño dependerá de las tradiciones y estructura gubernamental de cada país. Sin embargo, el plan se deteriorará rápidamente a menos que haya tanto "coordinación horizontal" a nivel de gobierno central y sub-nacionales entre ministerios y agencias especializadas como "coordinación vertical" entre la autoridad central y las autoridades locales. Evite crear organizaciones nuevas para la preparación ante desastres. En lugar de eso, trabaje dentro de los sistemas y estructuras existentes. Debe ponerse énfasis en el fortalecimiento de las instituciones existentes, no a la creación de niveles adicionales de burocracia.

La respuesta a desastres a menudo requiere la autorización de los niveles superiores de gobierno. Para la mayoría de los planes para casos de desastre de paises en vías de desarrollo, la aprobación del presidente, primer ministro, o al menos del primer ministro adjunto se convierte en el mecanismo que desata la ejecución de la respuesta. Considere la relación entre los niveles superiores de gobierno, los niveles ministeriales, y el punto focal funcional de la preparación para casos de desastre.

Un plan efectivo de preparativos para casos de desastre reflejará una respuesta interinstitucional a ocurrencias y alertas de desastres. Estos comités interministeriales, como los que existen en India, deben tener al menos el nivel de Secretaría Permanente. Este tipo de comité incluirá a un representante del punto focal designado de la preparación para casos de desastre y dará parte a los funcionarios gubernamentales indicados sobre las cuestiones generales de la preparación y puesta en práctica de la ayuda.

Un punto focal debe ser designado para garantizar una preparación efectiva en casos de desastre para actuar como mecanismo coordinador para la respuesta ante el desastre. Este punto focal puede convertirse en una agencia especializada o añadirse a una ya existente, tal como una Comisión de Ayuda y Rehabilitación. El punto focal también debe desarrollarse dentro de algún ministerio considerado como esencial para ciertos tipos de desastres. Por ejemplo, el Ministerio de Agricultura puede incluir al punto focal si la preocupación principal del país tiene que ver con sequías que afectan a la producción agrícola. Por último, un punto focal puede agregarse a una oficina de niveles superiores del gobierno, como ocurre en Jamaica con la oficina del Primer Ministro. Es esencial que el punto focal sea enérgico.

Figura 2
Organización nacional de la ayuda para caso de desastre:plan detallado de la organización y las funciones. (Oficina del Coordinador de las Naciones Unidas para el socorro en casos de Desastre, Prevención y mitigación de desastres, Volumen 11, Aspectos de preparación, Naciones Unidas, Nueva York, 1984, pág. 19).

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      - Entrenamiento   
          - Educación al público
- Comunicación
          - Reservas de socorro
          - Evaluación de daños

- Análisis de vulnerabilidad    
- Requisitos de los recursos
- Planificación de urgencia
- Análisis de daños
- Coordinación logística

Existe una variedad de opciones institucionales relacionadas con estructuras regionales y comunitarias. En la Estrategia Nacional de Prevención y Preparativos para Casos de Desastre de Etiopía el gobierno ha decidido tener sistemas paralelos a niveles regionales y locales. Los representantes de los ministerios gubernamentales pertinentes se sitúan a nivel local para trabajar mano a mano con comités compuestos de representantes de asociaciones locales de campesinos y de funcionarios locales y regionales. En China e India, sin embargo, los gobiernos regionales y estatales determinan, respectivamente, la mayoría de las actividades necesarias para desarrollar actividades de preparación y para poner en práctica planes.

Dentro de estas diversas instituciones, ¿cómo decidir qué deberá hacer
cada persona para cubrir los diversos aspectos de la ejecución de un plan para preparación para casos de desastre? Definir papeles y responsabilidades es uno de los propósitos principales del plan. No existe ningún método de delegación que acomode las necesidades de todos los países. Hay, sin embargo, tres puntos que es necesario tomar en cuenta.

Las responsabilidades deben reflejar la experiencia demostrada

Es de poca utilidad dar autoridad para poner en práctica un plan de emergencia alimenticia o un prograrna de trabajo asalariado a un organismo que tenga poco conocimiento del contenido de tal programa. Por lo tanto, si una de las medidas para ayudar a que sobrevivan el inicio de una sequía severa es ampliar las obras públicas de construcción, entonces la responsabilidad de ejecutar tales proyectos debe recaer en el ministerio pertinente.

Los papeles y las responsabilidades deben estar claramente definidos

La imprecisión engendra confusión. Durante el proceso de planificación usted se verá inevitablemente tentado a efectuar concesiones sobre las responsabilidades de distintas personas con tal de que el proceso avance. Aunque esto es conveniente a corto plazo, demasiadas concesiones prematuras pueden ocasionar que el plan sea impracticable a la larga.

Los papeles y las responsabilidades deben ser adecuados

Los planificadores efectivos evitan imponer papeles y responsabilidades a individuos o instituciones que no serán capaces de ejecutarlos en el futuro previsible. Tampoco es razonable asignar papeles y responsabilidades sin considerar las condiciones sociales y políticas del país o de las regiones relevantes dentro del país. Esto es particularmente importante cuando se trata de las funciones de funcionarios locales e instituciones locales. La exitosa preparación de Botswana se debe parcialmente a la manera en la cual incorpora a los líderes tribales para obtener información sobre necesidades, en lugar de depender de un funcionario del gobierno central que puede estar menos familiarizado con algunas áreas y los requisitos locales de ayuda. La evaluación de vulnerabilidad proporciona un marco general para actualizar la información de manera continua sobre la infraestructura y las condiciones socioeconómicas de áreas expuestas a desastres y las personas en riesgo. Desde una etapa temprana en el proceso de planificación usted debe decidir quien será responsable de actualizar los perfiles de vulnerabilidad y la frecuencia de tales esfuerzos.

Sistemas de información

 


Marco de preparativos para casos de desastre


Evaluación de
vulnerabilidad


Planificación


Estructura
institucional

Sistemas de
información

Base de
recursos

Sistemas de
alerta

Mecanismos de respuesta

Educación y
entrenamiento
del público


Simulacros

Los sistemas de detección temprana consisten comúnmente de varios elementos. Pueden surgir en parte de información proveniente de oficinas meteorológicas, de un Ministerio de Salud (como encuestas de nutrición, por ejemplo), o de un Ministerio de Agricultura (como pronósticos de cosechas, por ejemplo). Un criterio primordial para contar con un plan efectivo es el que exista un sistema establecido para garantizar la coordinación de estas distintas fuentes de información. Un comité de información interministerial puede cumplir este propósito. Este tipo de comité debe tener pautas bien definidas, mecanismos y formatos de reportaje, así como maneras establecidas para presentar los informes. Es esencial que el punto focal de preparación para casos de desastre esté vinculado con este comité. Quizá el punto focal pueda servir como la organización coordinadora de este tipo de comité de información interministerial.

Una complicación adicional es la combinación de esta información con fuentes locales de información, la información de "detección temprana" obtenida de aquellos que serán directamente afectados, la cual es altamente relevante pero es a menudo ignorada. Para garantizar que los sistemas de información estén listos, se debe también estimular la creación de sistemas de intercambio de información dentro de cada agencia en condiciones de emergencia, entre organizaciones y entre las organizaciones y el público.

La manera más apropiada de recolectar y dar difusión a información de detección temprana debe ser evaluada cuidadosamente y definirse dentro del plan de preparación para casos de desastre. Es imperativo que los mensajes de alerta temprana sean comprendidos por las personas a quienes van dirigidos.

La actualización de las evaluaciones de vulnerabilidad y el enfoque coordinado de la detección temprana deben comprender todos los aspectos típicos que se exigen de cualquier sistema de monitoreo. Esto incluye cambios en los patrones de los desastres que amenazan, el número de personas en riesgo, y las preparaciones para respuesta. El monitoreo debe incluir un proceso de evaluación global del grado de preparación para desastres en el cual los aspectos físicos del plan sean revisados en todos los niveles del sistema (como las instalaciones de almacenamiento y las flotillas de transporte, por ejemplo) para garantizar que cuando el desastre ocurra, todo lo que el plan da por sentado esté en su lugar. El monitoreo también debe incluir un procedimiento de evaluación posterior al desastre. La intención de esto es garantizar que la ejecución del plan sea eficiente, y que la ayuda oportuna y adecuada será distribuida entre los beneficiarios designados. (Vea la Figura 3.)

Los estudios especializados, como estudios de capacidad de transporte, revelarán el tipo de información y las cuestiones que deben incorporarse a los sistemas de detección temprana, las evaluaciones de vulnerabilidad y las evaluaciones de los recursos requeridos para implementar el plan de preparación para casos de desastre.

Figura 3
Vigilancia Meteorológica Mundial.
Operación de un servicio meteorológico nacional: observación y colección de información (parte superior), procesamiento de la información y preparación de pronósticos, alertas, y avisos climatológicos (centro), difusión de pronósticos y otra información especializada a los usuarios(parte inferior).

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El concepto de VMM

Base de recursos

 


Marco de preparativos para casos de desastre


Evaluación de
vulnerabilidad


Planificación


Estructura institucional

Sistemas de información

Base de
recursos

Sistemas de
alerta


Mecanismos de respuesta

Educación y
entrenamiento
del público


Simulacros


Los requisitos para enfrentar las necesidades que el desastre crea dependerán del tipo de desastres que el plan considere. Tales necesidades deben hacerse explícitas, y deben cubrir todos los aspectos de socorro del desastre y de la ejecución de la recuperación. Deben establecerse arreglos específicos mediante los cuales cada parte, por escrito, pueda aprovisionarse de los bienes y servicios requeridos. Los aspectos críticos incluyen arreglos especiales internos para la adquisición y distribución de fondos, políticas y acuerdos para el uso de equipo y servicios ajenós; y estrategias para financiamiento de emergencias.

Cuando se evalúan los recursos requeridos para un plan de preparativos para casos de desastre, es necesario considerar los siguientes elementos.

Fondos para socorro en casos de desastre

Es importante establecer un fondo de urgencia para emergencias. Hay ocasiones en las que se necesitan artículos básicos que no se pueden almacenar fácilmente, como medicinas, o artículos que no se pudieron anticipar, tales como combustibles alternativos. Un fondo especial de reserva debe considerarse en el plan de preparación para casos de desastre.

Otra forma de garantizar reservas ante posibles desastres es estar asegurado. El próximo cuadro ilustra una solicitud de seguro.


De Costa Rica proviene este ejemplo de un seguro de cosecha patrocinado por el gobierno(Oficina del Coordinador de las Naciones Unidas para el socorro en casos de Desastre, Prevención y mitigación de desastres, Volumen 11, Aspectos de preparación, Naciones Unidas, Nueva York, 1984, pág. 19). Desde 1970 ha operado un Programa Completo de Seguros para Cosecha que funciona a través del Instituto Nacional de Seguros. Este cubre hasta el 80 por ciento del valor de cosechas dañadas por desastres. Este prograrna incorpora aspectos de la prevención de desastres (en el cual no se otorgan préstamos para cosechas antes de presentar una solicitud de seguro); de desarrollo y extensión de agricultura (debido a que hay ciertos requerimientos técnicos estándar que se piden a los campesinos); de planificación económica (como por ejemplo, algún control que se tenga sobre diferentes tipos de producción agrícola); y de ingeniería social (en este aspecto, el seguro ayuda a equilibrar los ingresos del campesino a lo largo de años buenos y malos).

Fondos para preparativos en caso de desastres

Solicite fondos para llevar a cabo las actividades del proceso de planificación, incluyendo estudios especiales, campañas de concientización pública, y entrenamiento. También busque fondos para garantizar que las partes del plan funcionarán adecuadamente.

Mecanismos para la coordinadón de auxilio

Establezca los medios para asegurar una respuesta coordinada, útil y oportuna por parte de la comunidad internacional, en caso de que se necesite dicha ayuda. Este mecanismo no sólo debe incorporar las ideas de los donadores bilaterales sobre como ayudar, sino que también debe considerar la ayuda que los organismos no gubernamentales pudiesen aportar al mecanismo de coordinación.

Almacenamiento de reservas

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Considere los tipos y las cantidades de materiales que puedan necesitarse; la posibilidad de almacenarlas y donde hacerlo. Esta no es una tarea fácil. En paises particularmente propensos a que ocurran desastres, la pobreza que hace que gran parte de estos segmentos de la sociedad sean vulnerables a desastres hace que el almacenar grandes cantidades de materiales de socorro sea un lujo. Sin embargo, los donadores siempre están dispuestos a hacer contribuciones a varios tipos de "programas de almacenamiento", tales como reservas de alimentos de seguridad.

P.  Describa brevemente cómo ha planeado exitosamente una entidad en su región una base de recursos para el socorro en casos de desastres.

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Respuesta
Las respuestas pueden incluir cualquiera de los cuatro elementos mencionados en la sección "Base de recursos".

Sistemas de alerta

 


Marco de preparativos para casos de desastre


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vulnerabilidad


Planificación


Estructura institucional


Sistemas de información


Base de
recursos


Sistemas de
alerta

Mecanismos de respuesta

Educación y
entrenamiento
del público


Simulacros


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Usted debe suponer que el funcionamiento de los sistemas de comunicación, tales como los teléfonos y el servicio de télex, pueden no estar disponibles al ocurrir un desastre mayor. Comience a planear un sistema de alerta alrededor de esa suposición. Considere qué tipo de equipo de comunicaciones se necesitará y será confiable si las líneas de transmisión de energía y las estaciones receptoras han sido destruidas. Los planes de preparación deben incluir provisiones de acceso a sistemas de comunicación alternativos entre las redes de comunicación de policía, del ejército y del gobierno.

Muy a menudo aquellos a quienes están dirigidos los sistemas de alerta para casos de desastre no creen en las advertencias. Esto puede deberse a la inclinación humana a ignorar lo que es inconveniente en ese momento. También refleja un mal entendimiento general de lo que la alerta significa, o frustración al recibir una falsa alarma más. Los planificadores de alertas efectivas toman en cuenta la percepción del público de las alertas, el entrenamiento relacionado con la forma adecuada de actuar en caso de alerta, así como las condiciones, actitudes y experiencias locales.

En un informe titulado "Evaluación cuantitativa del riesgo de desastres debidos a ciclones tropicales" publicado en 1976 por la Organización Meteorológica Mundial, los autores enfatizan la conexión entre la capacidad del servicio de pronóstico y el punto en el cual las medidas de preparación deben ser ejecutadas(Oficina de Coordinador de las Naciones Unidas para el socorro en casos de Desastre, Prevención y mitigación de desastres, Volumen 11, Aspectos de Preparación, Naciones Unidas, Nueva York, 1 984, p 31 -32). Algunas medidas pueden ser puestas en efecto durante el período de alerta; otras pueden tener que instituirse al comienzo de la temporada de tormentas tropicales, o incluidas en acciones a plazos aun mayores. El informe contiene un ejemplo, aunque los períodos de t¡empo pueden variar de un país a otro.
  • Cada 12 horas el servicio de pronóstico debe emitir una proyección extendida de la ruta de la tormenta para las próximas 72 horas, de modo que las autoridades responsables puedan dar inicio a algunas medidas de preparación.
  • Con al menos 36 horas de anticipación, el servicio de pronóstico debe identificar el sector costero a lo largo del cual debe montarse un aviso de tormenta tropical. Esta también seria la señal para dar inicio a medidas preparatorias adicionales.
  • Entre 12 y 18 horas antes de que la tormenta tropical haga contacto, el servicio de pronóstico debe emitir alertas en las cuales se indiquen la áreas afectadas, la fuerza anticipada de los vientos y las condiciones de lluvias, y los puntos en los cuales es probable que haya oleaje de borrasca. El servicio hidrológico debe emitir alertas respecto a inundaciones de ríos y la posibilidad de inundaciones repentinas.

Siempre que sea posible, la comunidad internacional debe recibir aviso previo sobre amenazas que puedan convertirse mas tarde en peticiones de ayuda internacional. Los procedimientos para este tipo de alerta deben estar contenidos en el plan de preparación para casos de desastre.

Mecanismos de respuesta

 


Marco de preparativos para casos de desastre


Evaluación de
vulnerabilidad


Planificación


Estructura
institucional

Sistemas de
información

Base de
recursos

Sistemas de
alerta


Mecanismos de respuesta

Educación y
entrenamiento
del público


Simulacros

 

Existe un gran numero de respuestas que deben ser consideradas. Cada respuesta depende de la naturaleza de la amenaza. Una categorización más explícita de las respuestas ante una variedad de amenazas es la siguiente:

  • procedimientos de evacuación 
  • búsqueda y rescate
  • seguridad de áreas afectadas
  • equipos de evaluación
  • activación de instalaciones especiales (tales como instalaciones hospitalarias de emergencia)
  • activación de sistemas de distribución
  • preparación de centros de recepción de emergencias médicas y de refugio
  • activación de programas de emergencia para aeropuertos, puertos marítimos y transporte terrestre.

Una vez que se disponga de un plan de preparativos para casos de desastre efectivo, estos mecanismos de respuesta deben ser conocidos por los beneficiados potenciales y por aquellos con la responsabilidad de ejecutar dichas medidas. La siguiente matriz muestra el espectro de necesidades que pueden surgir en distintos tipos de emergencias.

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Educación y entrenamiento del público

 


Marco de preparativos para casos de desastre


Evaluación de
vulnerabilidad


Planificación


Estructura
institucional


Sistemas de
información


Base de
recursos


Sistemas de
alerta


Mecanismos de respuesta

Educación y
entrenamiento
del público


Simulacros


Uno de los aspectos que debe enfatizar el plan de preparativos para casos de desastre es el anticipar los requisitos para una operación de socorro y las maneras más efectivas de satisfacer dichos requerimientos. El proceso de planificación lo será efectivo si los beneficiarios finales saben que hacer en caso de desastre y qué deben esperar. Debido a esta razón, una parte esencial de cualquier plan de preparativos para casos de desastre debe ser la educación de aquellos que puedan verse amenazados por desastres. Tal educación puede realizarse de alguno de los siguientes modos.

Educación pública en escuelas

Los programas de estudio típicos para niños y adolescentes deben incluir información sobre lo que debe hacerse en caso de amenaza u ocurrencia de desastres.

Cursos especializados de entrenamiento

Los talleres deben estar diseñados para un público adulto, ya sea específicamente o como complemento de programas ya iniciados, tales como campañas de alfabetización o de entrenamientos en cooperativas.

Programas de extensión IMA-UMED

Los trabajadores comunitarios deben estar entrenados para proveer la información relevante.

Información pública

Aunque la televisión, radio, y los materiales impresos nunca reemplazarán el impacto de la enseñanza directa, los mensajes bien diseñados y difundidos pueden ser un complemento útil al proceso global.

Al establecer entrenamiento educativo recuerde que la educación es a menudo un proceso de doble sentido en el campo de los preparativos para casos de desastre. Por ejemplo, Si un grupo no entiende bien la serie de alertas de un plan de preparación para torrnentas tropicales puede ser un indicio de que el proceso de advertencia debe ser rediseñado.

El entrenamiento de aquellos que ejecutarán partes del plan de preparativos para casos de desastre es esencial. Los responsables de emitir mensajes de alerta deben estar entrenados, así como aquellos que tendrán funciones directas de socorro. El entrenamiento no puede ser un evento que ocurre una sola vez. Los cursos de repaso son esenciales. Siempre que se pueda, el entrenamiento debe ser un proceso activo. Deben llevarse a cabo prácticas reales, tales como simulacros de evacuación.

Un plan de preparativos para casos de desastre efectivo también debe dar guías prácticas sobre sus diversas partes, tales como la organización de campamentos de recepción y refugios de socorro. Estas guías deben ser el "texto básico" para las prácticas de entrenamiento asociadas. la siguiente figura es un cartel de Nueva Zelandia que demuestra de manera efectiva las acciones de preparación para casos de desastre para el público en general.

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P.    ¿ En que aspecto de la educación o entrenamiento del público ha contribuido su agencia a los preparativos para casos de desastre? Explique por qué.

R.________________________ lapiz.jpg (6393 bytes)

Respuesta
Las respuestas pueden abundar en cualquiera de las cuatro formas de educación y entrenamiento mencionadas anteriormente.

Simulacros


Marco de preparativos para casos de desastre


Evaluación de
vulnerabilidad


Planificación


Estructura
institucional


Sistemas de
información


Base de
recursos


Sistemas de
alerta


Mecanismos de respuesta

Educación y
entrenamiento
del público


Simulacros

Al igual que en la mayoría de los ensayos, los simulacros de los preparativos para casos de desastre no pueden reproducir la dinámica y el caos de una operación de socorro para desastres. Sin embargo, esta no es excusa válida para evitar ensayar el plan de preparativos para casos de desastre. Los ensayos refuerzan puntos mencionados en otros programas de entrenamiento y ayudan a probar el funcionamiento del sistema en su totalidad. Los simulacros revelan omisiones y deficiencias que de otra manera podrían pasarse por alto.

Los simulacros deben llevarse a cabo a nivel de sistema y deben ser tomados en serio. A nivel de sistema significa que todos los componentes que se verían comprometidos en caso de un desastre real, desde autoridades centrales a autoridades locales, deben ser ensayados. Debe anticipar que el cinismo y la indiferencia pueden hacer que el simulacro funcione lentamente. Usted debe perseverar, ya que es lo más cercano que estará cualquiera de saber si el plan es efectivo, hasta que el desastre ocurra. Los simulacros son la única manera de mantener los planes al día, especialmente durante períodos prolongados sin que ocurran desastres.

Un simulacro de dos días durante Noviembre de 1982 en Yugoslavia simuló una emergencia en la planta nuclear de Krsko(Oficina del Coordinador de las Naciones Unidas para el socorro en casos de Desastre, Prevención y mitigación de desastres, Volumen 11, Aspectos de Preparación, Naciones Unidas, Nueva York, 1984, p 101). Participaron más de 70,000 personas, incluyendo 8,000 funcionarios en organizaciones y grupos de respuesta locales y remotos. Como parte del simulacro, se seleccionó un pueblo cercano a la planta para probar la evacuación a gran escala, y se dieron instrucciones a la población en un área más amplia de que se resguardara. Se tomaron precauciones para evitar que se contaminaran los alimentos; se ilustró el ataque contra incendios bajo control de contaminación radiológica total; se montaron unidades descontaminantes y se establecieron controles de circulación.


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